[48]与人口规模地位严重不相符的是，中国农民长期以来兼受帝国主义、军阀、地主、贪官污吏、劣绅土豪、兵匪六种蹂躏[49]。

【66】［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第1—116页。回到中国语境，与欧洲税收国家发展的历史经验相似，中国通过税收的集中化初步解决了财政短缺的困境。

纵向上，各级政府具有几乎相同结构和功能，因而地方政府和部门多数情况下都在执行上级的指令，缺乏自主性。【2】马骏指出，决定国家征税机制的核心要素是对征税合同类型的选择，包税制是一种固定租金合同，而国家征税机关直接征收则是工资合同。然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求。【12】参见［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，三联书店2013年版，第93—102页。【32】参见邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版，第69—73，222—238页。

李强：《传统中国社会政治与现代资本主义———韦伯的制度主义解释》，《社会学研究》1998年第3期，第9—10页。其二，从预算制定到审计的一系列程序得以标准化、制度化。给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

将处于较大数额罚款等对当事人权益产生较大应不利影响的行政处罚种类纳入听证适用范围。文章来源：明德公法网 进入专题： 行政处罚决定 法制审核 司法审查 。[16] 对于仅仅缺少法制审核程序，但事实认定和适用法律无误的行政处罚行为，无法判决重作，否则，明显与《行政诉讼法》第七十一条相悖。其次，每一部专门行政法都有特定的规范目的，比如《中华人民共和国水法（2016修正）》第一条就明确了该法的规范目的，即为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用。

值得注意的是，该项强调的经过听证程序，是从应然层面和利益衡量角度来讲的，至于行政相对人或第三人是否申请了听证，还是提交了陈述申辩词，则在所不问。[8]本法第五十八条第一款规定的四种情形，实质上确定了案件是否纳入法制审核的根本标准——利益衡量标准。

法律规范是法律关系形成、变更和消灭的法律依据。在直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的和涉及多个法律关系的两种情形下，执法主体的程序裁量权很少，甚至缩减至零，应当提交法制审核。事实上很多部门和地方都在努力统一、细化法制审核范围，制定法制审核目录清单。违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。

4.关于第五十八条第一款第四项 法律、法规有相关规定的，应当进行法制审核，属于指引性规定。[8] 何霖：论立法过程中的利益衡量，载《咸宁学院学报》2010年第5期。证据方面，证据的三性（真实性、合法性、相关性）存在较大争议，是否达到处罚强度所对应的证明标准等。从实然层面上看，公共利益的内涵和外延又难以清晰界定。

行政处罚的非正式听证则是通过简易程序，为行政相对人提供一个陈述、申辩意见机会的一种听证程序。依据方面，适用法律的多种解释，法律规范的竞合与冲突等。

五、法制审核的司法审查 （一）司法审查的深度 本法只规定法制审核的范围，并未规定法制审核的内容和深度。比如第五十八条第一款规定的案件需要法制审核，不仅表明立法对该利益本身的重视，同时也表明立法对提高执法效率的殷切期望，即不要因为执法不规范导致行政处罚决定最终被撤销或确认无效，导致重大公共利益保护迟迟不到位。

[1]从本法的规定来看，需要在法制审核后方能作出行政处罚的决定，属于重大执法决定。[5]本法第六十三条、、六十四条、六十五条规定的，为正式听证程序。探讨公共利益的内涵及其级别，应当基于专门行政法的规范目的进行类型化。同时，增加了概括条款和兜底条款，将其他较重的行政处罚及法律、法规、规章规定的其他情形，亦纳入听证适用范围。为了避免听而不证，听证流于形式，使听证真正成为行政执法机关行使行政处罚权的有效程序控制机制，本次《行政处罚法》修订对听证制度予以完善。三、法制审核适用情形 （一）法制审核适用情形的规范分析 关于法制审核适用情形，本法第五十八条第一款作出了相应的规定。

增加法制审核程序本身，并没有直接增加行政相对人的负担或减损行政相对人的权益，相反，对确保依法行政、提高执法效率则大有裨益。未超过追究期限的事实等。

要明确行政处罚对象，即行政处罚法和相关法律法规规定的要件事实，包括实体性事实、程序性事实。正如十二届全国人大常委会第六次会议审议行政诉讼法修正案草案时，有的常委委员认为，违反法定程序且可能对原告权利产生影响的规定不利于程序观念的树立。

[14]显然，行政诉讼判决的类型，是研判审查强度的利器。同时，也只有明确这样的行政处罚行为违法，行政执法机关才有进行内部追责的判决依据。

[9] 参见胡建淼、江利红：《行政法学》，中国人民大学出版社2018年8月第4版，第295页。[11]行政执法卷宗是在执法过程中同步形成的，是执法行为实施过程的客观反映。重大公共利益概念旨在表达立法者对行政执法机关所作的应然性规范指导，即立法者授权行政执法机关结合生活经验、立法目的、立法意图等将其价值具体化——执法主体通过法律解释，使其内涵和外延得以明晰，适用于具体个案。实际上，情况则并非如此。

从效力上看，听证笔录系作出行政处罚决定的重要甚至唯一根据。比如，职权方面，职权来源是否合法，是否存在权限争议等。

（2）立法机关将涉及多个法律关系的案件纳入法制审核情形的初衷是好的，表面上，多个法律关系自然指的是两个或两个以上法律关系，但法律关系作为法学的基本范畴之一，概念极为抽象，理解和适用相当困难。[18] 中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。

案件是否涉及重大公共利益，应当从行政处罚特别法中寻找答案。[13] 周佑勇：《行政裁量基准研究》，中国人民大学出版社2015年3月第1版，第37页。

行政案卷，是指行政机关作出行政行为所依据的证据、记录和文件等根据一定顺序组成的相关材料。行政执法程序是否合法。在行政诉讼中，行政执法机关应当提交完整行政处罚卷宗。重大公共利益属于不确定概念，既包含质的不确定性，又包含量的不确定性。

程序方面，程序的补正、改正、追认是否法定程序和正当程序的要求等。[7]立法过程的利益衡量追求的是普遍的、大多数人的正义及抽象法律关系中的利益平衡。

又如第二项规定涉及的案件需要法制审核，意在表明执法主体既要关注执法效率，更要注意谨慎、公正执法，强化对行政相对人或第三人权益的保护。但是，一方面，在判断是否提交法制审核的功能层面，上述方法已然实现，因为本环节并不需要（也不可能）对该概念的判断过于精准。

在第五十八条第一款第二项中，直接关系当事人或者第三人重大权益对经过听证程序的修饰和限定。[12] 参见徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年7月第1版，第173页-176页。